독일의 정치에 대해서 알아봅시다

Ⅰ. 들어가며

 

독일은 대한민국과 굉장히 닮은 점과 연관성이 많은 국가이다. 분단국가였으며 국가의 어려움을 이겨내고 경제선진국으로 발전하였고 우수한 인적 자원으로 운영되고 있는 국가이다.

대한민국의 헌법은 독일법의 영향을 굉장히 많이 받았다. 비록 일제 감정기 때 일본을 거쳐서 한국에 들어오게 되었지만 이미 독일법학이 한국 법문화의 기초로 놓여있기 때문에 독일 법은 굉장히 중요한 의미를 지닌다. 그러나 법을 기반으로 운영되는 정치는 두 나라가 굉장히 다르다. 다른 요소와 더불어 이러한 정치의 다름으로 인하여 두 나라의 사회, 문화 등 많은 부분들이 차이가 발생하였다. 국민의 권리, 사회의 구조, 국가의 운영, 문화 등의 요소를 세부적으로 알기 위해서는 그 나라의 정치체제에 대해 이해하는 것이 필수적이다.

지금부터 독일의 정치체제를 알아보도록 하여 대한민국과는 다른 독일의 모습을 발견하도록 하겠다.

 

Ⅱ. 독일의 정치 체제

 

1. 연방주의

 

연방주의(Federalism)은 국가 통치 이념으로 각 주보다 국가의 전체의 이익을 내세우는 통합 우선 이념이다. 독일의 연방주의는 1933년부터 1945년까지 나치가 전제주의 체제로 지배를 하면서 일시 중단되었을 뿐 독일은 본래 역사적으로 중앙집권제도를 운영하지 않았고 수많은 영주국가로 나뉘어져 있었다. 제2차 세계대전 후 이러한 역사적인 전통을 되살려 독일연방공화국을 수립하였는데, 통일독일 이전에는 11개 주, 통일독일 이후에는 16개 주로 구성되었다.

 

독일의 연방주의는 대외적 통일성과 대내적 다양성이 결합된 형태로, 연방의 각 주는 자체 국가권력과 헌법을 갖고 있으며 연방주의는 수정이 불가능한 헌법을 근간으로 한다. 또한 국민의 의사가 수시로 국정운영에 직접적으로 반영되도록 하며, 권력의 수평적 수직적 분산을 추구함으로써 정치적 경쟁력을 강화하고 문화적 사회적 다양성을 추구한다.

 

2. 독일의 헌법

 

독일연방공화국 헌법은 1949년 5월 24일 제정된 ‘기본법’으로 잠정 헌법의 성격을 지닌다. 그것은 독일이 다시 통일될 때에 전 독일 민족이 자유로이 헌법을 기초할 수 있도록 하려는 배려에 의한 것이다. 기본법은 공화제와 민주제의 원칙에 따라 제정되었다. 전통적인 권력 배분에서 탈피하여 헌법에 의한 연방제와 헌법재판소의 강화로 권력을 보다 광범위하게 분산, 규제하고 있다.

기본법이 가지는 특색은 인권과 기본적 권리를 보장하고 개인의 자유를 국가권력에 우선시키는 것이다. 독일 기본법은 처음에 만들어질 당시 임시로 사용하려 했던 것이었으나 지속적인 힘과 정치안정의 기본적 요소를 갖춘 것으로 판명되었다. 1990년 10월 3일 동독이 서독에 편입되자 그 헌법은 전체 독일국민에게 구속력을 갖게 되었다.

 

3. 독일의 기본법

 

(1) 독일의 기본법

 

1948년 5월 8일, 서독지역 주의회가 구성한 제헌의회에서 기본법이 채택되었으며, 이 법은 이듬해인 1949년 5월 23일 주의회의 승인을 거쳐 공식 선포되었다. 당시 분단된 독일 상황에서 만들어진 이 법은 서독 지역만을 대상으로 정치제도 등 국가(정부)의 기본 틀을 임시적으로 규정한 법이었다. 그래서 헌법 대신 기본법이라는 용어를 썼다. 시간이 흐르면서 기본법은 독일 민주주의가 안정적으로 정착하는 기반이 되었다. 이 법은 1990년 10월 3일 동·서독이 통일되면서부터 독일 전역에 발효되었다.

 

(2) 국가질서의 근간

 

독일의 기본법은 국가질서의 근간으로 공화주의, 민주주의, 연방국가, 법치국가, 사회국가라는 5가지 원칙을 명시한다. 첫째, 독일연방공화국이라는 명칭과 선거를 통해 선출된 연방 대통령이 국가원수라는 구절로 공화주의를 표현하고 있다. 둘째, 국민주권의 원칙으로서 민주주의를 채택하고 있다. 셋째, 연방뿐만 아니라 16개 개별 주들도 국가의 특징을 갖는다는 의미(연방과 주정부 간의 업무 및 역할을 분담한다)로 연방국가를 표방한다. 넷째, 권력을 분할하고 모든 국가행위에 대해 예외 없이 법을 적용한다는 의미로 법치국가를 명시하고 있다. 다섯째, 인간의 존엄성을 보장하고 사회정의를 실현한다는 의미로 사회국가를 지향한다.

 

(3) 기본법의 개정

 

기본법은 연방하원 재적의원 2/3의 찬성과 연방상원 투표 2/3의 찬성으로 개정되며, 연방주의 및 인간의 존엄과 자유, 평등권과 기본권은 수정이 불가하다. 1992년 2월 7일에 마스트리히트(Maastricht) 조약이 체결되면서 제23조가 신설되었다.

 

23조에는 독일연방공화국은 민주적, 법치국가적, 사회적 및 연방적 구조를 가진 통합유럽을 추구하고, 보조성의 원칙(Subsidiaritätsprinzip)을 적용한다고 명시되어 있으며, 유럽통합을 추진하기 위한 연방하원과 연방 주들의 역할을 규정하고 있다. 1994년 11월 5일 개정된 기본법은 환경보존, 남녀평등, 장애자 보호의 실제적 실행에 관한 조항을 국가적 목표로 추가 설정했다. 이후 2006년 9월 1일 연방주의 개혁에 따라 연방과 주정부 간 관할권의 배분과 관련한 기본법 조항이 전후 최대로 수정되었다.

 

4. 독일의 헌법기관

 

(1) 독일의 연방대통령

 

독일의 연방대통령은 독일의 연방대통령은 독일 연방공화국의 국가원수로서 대외적으로 국가를 대표하는 지위에 있으며, 이런 지위에서 나오는 권한과 연방 총리 및 연방 공무원에 대한 임면권 등의 극히 제한적이고 상징적인 권한만을 가지며, 국정에는 간접적인 영향력만을 행사한다.

 

연방대통령의 권한을 구체적으로 살펴보면, 외국과의 조약체결, 외교사절의 파견 및 접수, 법령의 서명 및 관보를 통한 공포, 연방하원에 대한 총리후보 추천 및 연방하원에 의해 선출된 자를 총리로 임명, 연방총리의 제청에 따른 연방각료 임면, 연방판사, 연방공무원, 군장교 및 하사관의 임면, 사면권, 연방총리의 제청에 따른 연방하원 해산 등이 있다.

 

연방대통령의 명령 및 결정에는 연방총리 또는 주무장관의 부서가 필요하다. 연방대통령의 임기는 5년이며, 1차에 한하여 연임이 가능하고, 유고 시 연방 상원의장이 대행한다. 대통령 임기 종료 30일 이전에 연방 특별회의를 소집해서 간접선거 방식으로 후보자들 중 절대 과반수 이상을 득표한 사람을 연방대통령으로 선출한다.

 

(2) 독일의 연방의회

 

㉠ 독일의 연방하원

 

독일의 연방하원은 독일의 연방의회로 독일 정치체제에서 유일하게 국민이 직접 선출하는 헌법기관이다. 연방하원 의원의 임기는 4년이며, 18세 이상의 유권자가 1인 2표제로 투표한다. 주로 법률의 제정, 연방총리의 선출, 정부활동에 대한 감시 등의 권한을 행사한다. 제1투표에서 299개 지역구 의원을 선출하며, 제2투표에서 비례대표 후보를 선출한다.

㉡ 독일의 연방상원

 

독일의 연방상원은 주 총리, 주 장관, 시장 등으로 구성되며, 이들은 주 정부에서 선출한다. 연방 상원에서 각 주는 저마다의 권리와 특전을 보호하기 위해 권한을 행사한다. 투표권은 각 주의 인구비례에 따라 부여된다. 즉, 함부르크, 브레멘, 메클렌부르크 포어폼머른, 자알란트 등 인구가 적은 주에는 최소 3표의 투표권, 베를린, 브란덴부르크, 라인란트 팔츠, 튀링엔, 작센안할트, 작센, 슐레스비히 홀스타인 등 인구가 200만 이상인 주에는 4표, 헤센 등 인구가 600만 이상인 주에는 5표, 노르트라인 베스트팔렌, 니더작센, 바이에른, 바덴 뷔르템베르크 등 인구가 700만 이상인 주에는 6표를 부여한다. 각 주는 투표권을 일괄적으로 행사해야 한다.

 

의장은 1년 임기로 주 총리가 교대로 맡는다. 연방하원에서 모든 법률을 제정하지만, 재정 및 행정 분야의 입법 등 각 주의 이익에 직접적으로 관계되거나 기본법에 영향을 미치는 법안은 연방상원이 동의를 해야 통과된다. 연방상원은 연방하원이 통과시킨 법안을 거부할 수 있지만, 법안이 앞서 말한 범주에 속하지 않는 경우 연방하원은 다수결로 연방상원의 표결을 무효로 할 수 있다. 대통령의 해외 체류가 연장되거나 사임하는 경우 상원의장이 대통령의 권한을 대행할 수 있다.

 

㉢ 독일 연방의회의 입법권

 

독일에서 연방하원은 연방법률 제정권을 가지며, 연방상원은 하원의 법률 제정권에 이의할 수 있는 권한만 가진다. 법률안 제출권은 일정 수(26명) 이상의 하원의원, 상원의원, 연방정부에 있다. 연방정부에 제출한 법률안은 상원이 심의하고, 상원의 법률안은 연방정부를 경유하여 하원에 제출한다. 법률안은 반드시 상원의 명시적 동의를 요하는 법률안(각 주의 이익에 특별히 관계되는 법률안 등)과 동의불요 법률안으로 구분한다. 하원에서 의결된 모든 법률안은 상원에 제출되며, 상원의 동의가 불필요한 법률안에 대해서도 상원은 이의 제기권을 보유한다.

 

5. 독일의 연방정부

 

연방정부는 연방총리 및 연방각료로 구성된다. 연방총리는 연방정부 내에서, 또 연방각료들에 대해 독립적이고 우월적인 지위를 가지며 연방총리만이 내각 구성권을 보유한다. 연방정부는 총리가 정책의 기본노선을 정하고 이에 대한 책임을 지는 원칙, 모든 법안이나 주요정책은 내각의 심의와 결정을 거쳐야 하는 원칙, 각부 장관들은 총리의 기본정책 노선과 내각의 결정 테두리 내에서 권한과 책임을 행사하는 원칙, 이 세 원칙에 따라 정책을 결정한다. 또한 연방정부는 외교정책, 국제관계, 국방정책, 화폐정책, 교통 분야에 대한 연방 고유 업무 외에 경제, 재무, 내무, 사회 복지, 환경 분야 등의 업무를 관장한다.

 

Ⅲ. 독일의 사법부

 

연방 헌법재판소

 

연방 헌법재판소는 기본법 제92조에 의거해 설치되는 최고의 헌법기관이다. 2개의 부로 구성되며, 제1부는 기본권 침해 문제를 취급하고 제2부는 연방과 주정부 또는 주정부 간의 분쟁을 관할한다. 각 부는 8명의 법관으로 구성되며, 연방 하원과 연방 상원에서 각각 4명씩 선출한다. 법관의 임기는 12년이며, 재선은 불가하다. 독일 남부의 카를스루에에 소재하여 있다.

 

2. 연방재판소- 고등 주 재판소- 지방 주 재판소

 

연방재판소-고등 주 재판소–지방 주 재판소는 카를스루에에 소재하며, 노사관계를 제외한 민법, 상법상의 소송사건 및 형사재판을 관할한다. 헌법재판소를 제외한 모든 재판소의 법관은 종신제이다.

 

3. 연방노동재판소- 주 노동재판소- 지방 노동재판소

 

연방노동재판소-주 노동재판소-지방 노동재판소는 카셀에 소재하며, 노사관계 사건을 관할한다. 노동조합과 고용주 단체가 동수의 재판관을 임명한다.

 

4. 연방행정재판소- 고등 행정재판소- 지방 행정재판소

 

연방행정재판소- 고등 행정재판소- 지방 행정재판소는 베를린에 소재하며, 사회재판소, 재정재판소 및 연방헌법재판소가 관할하지 않는 행정소송 사건을 관할한다.

 

5. 연방 사회재판소- 주 사회재판소- 지방 사회재판소

 

연방 사회재판소- 주 사회재판소- 지방 사회재판소는 카셀에 소재하며, 사회보험과 관련된 소송을 관할한다.

 

6. 연방 재정재판소- 재정재판소

 

연방 재정재판소- 재정재판소는 뮌헨에 소재하며, 조세, 과세 등에 관련된 소송을 관할한다.

 

Ⅳ. 독일의 정당, 주 정부, 주 의회

 

독일의 정당

 

(1) 제2차 대전 이전의 독일 정당

 

독일에서 정당은 19세기 후반에 출현하였지만(1861년 자유독일진보당) 정치적 역할은 매우 제한적이었다. 1863년, 지금의 사회민주당의 모태가 된 ‘독일 노동자총동맹’이 창설되었다. 1871년, 독일제국이 성립된 후 '제국의회’가 창설되어 정당들의 활동무대가 되었지만, 당시에 정당들은 정권 창출과는 무관했으며 단지 제한적인 입법권, 예산심의권 등만 행사하였다. 1918년까지 독일 정당들은 수권이 원천적으로 봉쇄되었으며, 단지, ‘세계관 정당’으로 불리며 이념적으로 편향되고 이익집단과 강하게 결부되어 있었다.

 

제1차 세계대전 후 탄생한 ‘바이마르 공화국(1919~1933)’은 정당 정치체제를 도입했지만, 정당들이 강한 이념적 성향을 가진 탓에 정당 간 타협과 안정적 연정 구성을 하지 못했다. 이런 상황에서 비례대표제가 도입되어 소수정당들이 난립하는 현상이 발생하였으며, 그 결과 정당은 국가분열적인 존재이자 집단이기주의의 대변자라는 정당 비판론이 팽배했다. 결국, 바이마르 공화국은 ‘국가사회주의당’을 통해 합법적으로 등장한 히틀러 때문에 종말을 고했다.

 

(2) 제2차 대전 이후의 독일 정당

 

바이마르 공화국 시절의 ‘다당제’와 비교해서 전후 독일연방공화국의 정당 구조는 정당의 이념 지향성이 크게 줄고 민주주의의 타협과 합의의 정치문화가 형성되는 등 완전히 새로운 성격을 띠었다. 바이마르 공화국 시절에 소수정당이 난립하고 이로 인해 나치 독재가 출현한 것을 경험한 독일은 연방하원 선거에서 5% 득표에 미달하는 정당들의 원내 진출을 차단함으로써 소수정당이 난립하지 않도록 방지했다.

 

결과적으로 연방하원 내 정당 수는 3개 정당으로 축소되어 3당제의 형태를 갖추게 되었으며, 양대 정당인 기독교민주연합/기독교사회연합과 사회민주당은 제3의 정당인 자유민주당과 함께 연정을 구성하는 구조로 발전했다. 독일 정당정치의 안정성은 이러한 3당 체제에 크게 힘입었으며, 1980년에 녹색당이 등장한 것은 물론 1983년에 연방하원에 진출함으로써 3당 체제가 4당 체제로 변화하였다.

 

1990년, 동·서독이 통일되면서 독일 정당체제에 근본적 변화가 일어났다기보다 구동독의 정당이 서독 정당으로 편입되거나 연합을 통해 서독식 정당제도가 동독에 확대되었다. 1990년, 동·서독이 통일된 후 실시된 전 독일 선거에서 헬무트 콜의 기독교민주연합이 압도적으로 승리하였지만, 동시에 동독지역 공산당의 후신인 민주사회당과 ‘동맹 90’이 의회에 진출하는 계기가 마련되었다.

 

2000년대에 들어서 양대 정당인 기독교민주연합/기독교사회연합과 사회민주당의 득표율이 40%대 중반에서 30%대 중반으로 떨어지면서 기존 연정의 형태인 정당연정(다수정당 1 + 소수정당 1)은 더욱 어려워지고 있다. 또한 민주사회당과 대안정당이 합당하면서 창당된 좌파당의 득표율과 여론조사 지지율이 상승하고 그들이 하원 내에서 위상을 높이면서 향후 연정 향방에 변수가 되는 소위 ‘5당 체제’가 형성되어가고 있다.

 

2. 독일의 주 정부

 

1990년 10월 3일, 독일이 통일된 이래 연방에 편입된 구 동독지역 5개 주를 포함한 16개 주는 고도의 자치권과 광범위한 입법권을 가지고 있으며, 각 주는 기본법의 테두리 내에서 독자적인 주 헌법을 가지고 주 의회 선거에서 다수당이 된 당이 주정부를 구성한다.

 

주 정부는 주 의회가 선출한 주 총리와 주 총리가 임명한 각 부처 장관으로 구성되며, 각 주 정부는 기본적으로 재무, 내무, 법무, 경제 및 교통, 농업, 노동 및 사회복지, 문화 등의 부처로 구성된다. 각 주 정부의 업무는 크게 3가지로 대별할 수 있다.

 

즉, 기본법 제 83조에 따른 주정부 고유 업무, 제 85조에 따라 연방법률에 의거하여 주 정부에 위임된 업무, 제 91조에 따라 연방정부와 주정부가 공동으로 수행하는 업무로 분류된다. 주 정부 산하에는 상급, 중급, 하급으로 구분되는 각종 관청이 존재하며, ‘크라이스’와 기초지방자치단체인 ‘게마인데’가 있다.

 

3. 독일의 주 의회

 

기본법 제28조에 따라 각 주를 비롯한 모든 지방자치 단위는 반드시 보통, 직접, 비밀, 평등 선거를 통해 지방의회를 구성할 의무를 진다. 지방의회의 규모는 각 지방자치단체에 따라 각각 상이하나 주의 경우는 50~200명의 주의회 의원으로, 주정부 하위 광역단체인 ‘크라이스’의 경우는 40~100명, 기초지방자치단체인 ‘게마인데’의 경우는 10~60명의 의회 의원으로 구성된다. 각 지방의회는 법률이 정하는 바에 따라 그 기능을 수행한다.